Im Jahr 2009 schrieb die EU-Kommission im „Defence-Package“ die grundsätzlichen Regeln für den europäischen Rüstungsmarkt fest. Über die darauffolgende Entwicklung im Guten wie im Schlechten schrieb Dr. Hans Christoph Atzpodien, der Hauptgeschäftsführer des Bundesverbands der Deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie BDSV e. V. in unserem Magazin cpmFORUM 5/23.
Bei der Beschaffung von Bundeswehrgerät in Deutschland wird vom öffentlichen Auftraggeber Wert darauf gelegt, dass die nationale Industrie im Wettbewerb – möglichst in europaweiten Ausschreibungen – kommerzielle Konkurrenzfähigkeit unter Beweis stellt.
Vom Prinzip her erscheint dies richtig: Wie man im allgemeinen Geschäftsverkehr so schön sagt, „hebt Wettbewerb das Geschäft“, nützt dem Kunden und schafft für alle beteiligten Bieter den Anreiz, an ihrer Leistungsfähigkeit beständig zu arbeiten, um im Markt bestehen zu können. Echter Wettbewerb ist also ein im besten Sinne erstrebenswertes marktwirtschaftliches Ziel, zu dessen Wahrung in Deutschland dem allgemeinen Wettbewerbsrecht und dem Bundeskartellamt als „Wettbewerbshüterin“ eine maßgebliche Rolle zukommen.
Garant für die Wahrung des freien Wettbewerbs im europäischen Binnenmarkt ist die EU-Kommission mit entsprechender Regelungskompetenz. Entsprechend hat diese branchenbezogen im sog. „Defence-Package“ im Jahr 2009 in ihrer Richtlinie 2009/81/EC festgeschrieben, dass grundsätzlich für den Bereich von Rüstungsgütern ein europaweiter Vergabewettbewerb praktiziert werden soll, dabei aber sicherheits- und branchenbezogene Besonderheiten zu berücksichtigen sind.
Für uns in Deutschland wurde diese europäische Richtlinie im Jahr 2012 in das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen („GWB“), Teil 4 (Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Konzessionen), Kapitel 1 (Vergabeverfahren) unter Abschnitt 1 (Grundsätze, Definitionen und Anwendungsbereich) überführt.
Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und nationalen Sicherheitsinteressen
Politisch gesehen ist die Entwicklung zu einem europaweiten Wettbewerb bei Rüstungsbeschaffungen keineswegs selbstverständlich, da es in der EU trotz vielfältiger Ansätze keine konsistente gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit verbindlicher Wirkung für alle Mitgliedsstaaten gibt.
So kommt bei Beschaffungen für die eigenen Streitkräfte in jedem EU-Land zunächst nationalen Sicherheitsaspekten Vorrang zu. Dies ist ausdrücklich im Primärrecht der EU, genauer in Art. 346 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), geregelt. Konkret finden im Bereich der Streitkräfterüstung die nationalen Sicherheitsinteressen ihren Niederschlag in unterschiedlicher Weise:
- Insbesondere dann, wenn ein EU-Land über eine eigene leistungsstarke Sicherheits- und Verteidigungsindustrie verfügt, wird das nationale Sicherheitsinteresse oft als Argument angeführt, um Beschaffungen für die eigenen Streitkräfte nicht europaweit, sondern national auszuschreiben.
- Zudem wird im Fall einer starken bzw. aus nationalem Sicherheitsinteresse weiter zu stärkenden heimischen Rüstungsindustrie die Strategie verfolgt, der eigenen Industrie über heimische Aufträge einen besseren Stand auf dem Weltmarkt und einen breiteren Absatz zu verschaffen („Economies of Scale“) und damit zugleich für eigene Beschaffungen bessere Konditionen zu erzielen.
- Aber auch bei einer bislang eher schwach entwickelten heimischen Rüstungsindustrie kann es Absicht einer Regierung sein, diese über nationale Vergaben größer wirken zu lassen und ihr ein Entree zu europäischen Rüstungskooperationen zu verschaffen.
- Hinzu kommt, dass im Defence-Bereich bei anderen Nationen dem Thema Kompensation („Offset“) eine starke industriepolitische Verbindlichkeit zukommt. Länder, die mangels eigener Kapazitäten und Kompetenzen Rüstungsgüter im Ausland bestellen müssen, erwarten häufig, dass der Auftragnehmer diesen volkswirtschaftlichen „Schaden“ des Steuerzahlers im Bestellerland kompensiert, indem er dort in entsprechender Höhe geeignete andere Güter ordert.
Es gibt also gleich eine ganze Reihe verständlicher Erwägungen dafür, das Argument des „nationalen Sicherheitsinteresses“ für sich in Anspruch zu nehmen, zumal dieses in seiner Substanz keiner wirksamen Nachprüfung durch übergeordnete Verwaltungs- oder Gerichtsinstanzen innerhalb der EU zugänglich ist.
Umso mehr gilt es also gerade hier, durch immer wieder neues Augenmerk Chancengleichheit im Wettbewerb zu sichern. Gemeinhin wird dieses Ziel in der Fachwelt mit dem Begriff des sog. „Level-Playing-Field“ beschrieben, welches – gemäß wohlklingenden Forderungen aus der nationalen und europäischen Politik – als wettbewerblicher „Idealzustand“ angestrebt werden soll.
Ein Blick auf das Europäische Ausland
In einer Studie aus dem Jahr 2018 hat das Center for Strategic Studies der ETH Zürich das Beschaffungsverhalten von fünf unterschiedlichen EU-Ländern untersucht – von Deutschland, Österreich, Finnland, Frankreich und Italien. Zunächst stellt die Studie fest, dass sich die untersuchten Länder in Bezug auf ihre geostrategische Ausgangssituation, ihre Größe und Wirtschaftskraft, ihre politischen Strukturen und Prozesse, insbesondere aber auch ihre Wehrsysteme und ihr Verhältnis zur NATO – Finnland ist bekanntlich erst kürzlich beigetreten – massiv unterscheiden. Gemeinsam ist ihnen jedoch ihre EU-Mitgliedschaft und damit auch die Verpflichtung zur Umsetzung des „Defence-Package“ von 2009.
Allerdings hebt die Studie hervor, dass gerade im Spannungsverhältnis zwischen der Anforderung europaweiter Vergabe und der Inanspruchnahme von Art. 346 AEUV zwischen den genannten Ländern große Interpretations- und Handhabungsunterschiede bestehen: Finnland beruft sich unter Bezug auf die unmittelbare Bedrohungslage durch den Nachbarn Russland auf unmittelbare nationale Sicherheitsbelange. Frankreich und Italien nutzen das Instrument traditionell zum Schutz und zur Förderung der eigenen Verteidigungsindustrie, die in der Regel eng mit dem Staat verwoben ist, vielfach auch über unmittelbare Staatsbeteiligungen.
Nahezu gar nicht gilt letzteres für Deutschland und Österreich. Auch eine eigene Studie der EU vom Juni 20152 zur Umsetzung des „Defence-Package“ hatte bereits, bezogen auf die gesamte EU, gezeigt, dass in der überwiegenden Mehrheit der Vergaben bis 2014 nationale Bieter zum Zug gekommen waren.
Entsprechend fasst die Studie die überragende Bedeutung nationaler Interessen bei der Auftragsvergabe im Verteidigungsbereich zutreffend mit folgender Feststellung zusammen: „The European defence market and DTIB [Defense Technological and Industrial Base] are dominated by a state-centered logic. … On the defence markets the demand side is the cornerstone of any system of regulation. The problem is that the single European defence market does not exist outside a formal administrative and regulatory frame.“
Zur Anwendung von Art. 346 AEUV ist das Ergebnis der EU-Studie gleichermaßen deutlich:
„Over the past three years, all of the major military equipment contracts, thus those that have had a structural effect on the DTIB, were notified without going via the Directive. Previous practices have continued, notably the use of Article 346. The transition seems to be proving difficult for public buyers that are used to ‘securing’ defence contracts through the use of Article 346 and the culture of secrecy. More transparency could mean more recourse, and thus risks of slowing down the procedure of contract awards. It consequently appears ‘easier’ and more ‘secure’ to use Article 346 than to open up a contract, even according to adapted procedures.“
Auch die Fortschreibung der Studie aus dem Jahr 20203 bietet kein anderes Bild:
„However, despite repeated guidance from the European Commission that Article 346 should be used only for specific reasons and on a case-by-case basis, in practice many Member States have continued to interpret the provision ‘as a categorical or automatic exclusion of armaments from the application of EU law’.”
Im Ergebnis wird die Anwendung des Art. 346 AEUV mit der Berufung auf nationales Sicherheitsinteresse hier sogar als gleichsam automatische Ausnahmepraxis für Rüstungsbeschaffungen bezeichnet. Ein nicht zu vernachlässigende Teilaspekt sind dabei Kompensationsforderungen, wie sie vor allem die Niederlande und die skandinavischen EU-Mitglieder häufig bei Rüstungsbeschaffungen in anderen Ländern praktizieren. Obwohl derartige Offset-Praktiken in Europa qua Binnenmarkt als grundsätzlich unzulässig zu erachten sind, werden sie im Fall von Rüstung in den genannten Ländern ebenfalls über das Vehikel des Art. 346 AEUV gerechtfertigt.
Ein Blick auf die deutsche Praxis
Deutlich anders stellt sich die deutsche Anwendungspraxis zu Art. 346 AEUV dar. In enger Anlehnung an die Erwägungsgründe des „Defence-Package“, das explizit hohe Anforderungen für die Inanspruchnahme einer nationalen Sicherheitsausnahme verlangt, und unter Bezug auf die sog. „Interpretative Communication“ der EU-Kommission4 haben das federführende Bundeswirtschaftsministerium und das Bundesverteidigungsministerium von jeher einen betont restriktiven Kurs praktiziert.
An dieser Linie wurde auch bei den Novellierungen des § 107 GWB im Jahr 2016 und 2020 festgehalten. Weitere Bestätigung erfuhr die restriktive nationale Auslegungspraxis zur Anwendung des Art. 346 AEUV durch das OLG Düsseldorf im Jahr 2021, das für eine Anwendung der nationalen Ausnahmeregelung vom Auftraggeber eine dezidierte Begründung dazu verlangt, dass im konkreten Einzelfall eine europaweite Ausschreibung dem Schutz nationaler Sicherheitsinteressen widersprochen hätte. Nicht ausreichend sei dafür, wenn von Seiten des öffentlichen Auftraggebers argumentiert werde, in anderen EU-Ländern würden sich die Beschaffer in ähnlich gelagerten Fällen auf Art. 346 AEUV berufen und deshalb bedürfe es zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit in Deutschland einer Anwendung dieses Ausnahmetatbestands.
Indem so die ständige, ggfs. auch wettbewerbswidrige Berufung anderer EU-Länder auf die Ausnahme des Art. 346 AEUV ausdrücklich nicht als hinreichende Begründung dafür anerkannt wird, dass sich die Bundeswehr-Beschaffung in Deutschland dieses Instrumentes bedienen kann, droht eine zunehmende Wettbewerbsbenachteiligung der deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie.
Damit aber nicht genug: Das Strategiepapier der Bundesregierung zur Stärkung der deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie vom 12.02.2020 anerkennt einerseits, dass Unternehmen, die im Interesse der Bundesrepublik Deutschland ausgewählte „Schlüsseltechnologien“ vorhalten, dafür einen Ausgleich erhalten, etwa durch national begrenzte Vergaben nach Art. 346 AEUV, durch zusätzliche F&T-Mittel, durch Produktionsunterstützung und durch Unterstützung beim Rüstungsexport.
Andererseits müssen sie aber im Gegenzug akzeptieren, dass sie ihr Unternehmen nur mit Genehmigung der Bundesregierung ganz oder teilweise an ausländische Anteilseigner verkaufen dürfen. Selbst bei Gewährung einer solchen Genehmigung muss das Unternehmen zudem ein Sicherungsabkommen mit dem Bund schließen, in dem es sich zur Vorhaltung von Kapazitäten, etwa für die Bundeswehr, verpflichtet, auch wenn diese gar nicht bei dem Unternehmen bestellt. Wie daraus unschwer erkennbar ist, droht hier ein Ungleichgewicht zwischen Belastung auf der einen und mangelnder Unterstützung auf der anderen Seite.
Hierzu trägt auch die seit Langem sehr restriktive Politik der Bundesregierung in Sachen Rüstungsexport bei, vor allem wenn es um die Ausfuhr in sog. Drittländer, also Länder außerhalb von EU, NATO und NATO-gleichgestellten Ländern geht. Selbstverständlich unternimmt die deutsche Rüstungsindustrie uneingeschränkt alles ihr Mögliche, damit ihre Produkte nicht in falsche Hände geraten. Auch anerkennt sie die jeweiligen Vorgaben der Bundesregierung, die in Form der Rüstungsexportkontroll-Regularien allein über das Instrumentarium verfügt, hierüber wirksam zu wachen.
Gleichwohl darf Rüstungsexportkontrolle nicht so ausgeübt werden, dass sie den wettbewerblichen Graben zu europäischen Konkurrenten stetig vertieft. Neben dem reinen Wettbewerbsnachteil bewirkt dies auch ein Hemmnis für den politisch gewollten deutschen Beitrag zur europäischen Souveränität und Rüstungskooperation. Hier ist dem Bundeskanzler beizupflichten, der im letzten Jahr mehrfach betont hat, Deutschland müsse in Sachen Rüstungsexportkontrolle auf die europäischen Partner zugehen, statt sich immer weiter von deren Praxis zu distanzieren.
Als nationale Industrie müssen wir leider konstatieren, dass andere europäische Partner – wie insbesondere Frankreich, Spanien und Italien, aber auch Schweden – mit ihren Regierungen nichts unversucht lassen, um ihre Sicherheits- und Verteidigungsindustrien im
weltweiten Wettbewerb in eine möglichst gute Ausgangsposition zu bringen. Dazu gehört nicht nur, dass Großaufträge aus den eigenen Streitkräften selbstverständlich national vergeben werden, um so die eigene Industrie mit zusätzlichem Entwicklungs- und Referenzpotential zu versehen.
Gleichzeitig wird Rüstungsexport ganz gezielt gefördert und teilweise auch subventioniert, um auf diese Weise Skaleneffekte zu nutzen und Haushaltsmittel bei der Beschaffung für die eigene Armee einzusparen. „Government-to-Government-Arrangements“ tun dabei ein Übriges, um den nationalen Rüstungsexport zu stärken. Eine vergleichbare, angemessene Unterstützung vermissen wir in Deutschland weitgehend.
Was ist zu tun?
Diese Frage ist vor dem Hintergrund teilweise schon rechtlich eingeschränkter Spielräume nicht ganz leicht zu beantworten. Am Anfang stehen immer das Anerkennen des Problems und die Festigung des politischen Willens, dieses zu lösen. Beides kann man dem Bundesverteidigungsministerium inzwischen attestieren. Aber dieses ist nur ein Ressort in einer von unterschiedlichen Parteiinteressen getragenen Bundesregierung.
Aus Sicht der betroffenen Industrie sind es vor allem folgende Stellhebel, die für die Herstellung der Chancengleichheit im europäischen und internationalen Rüstungsmarkt entscheidend sind:
- Zum Erhalt von Resilienz und Abschreckungsfähigkeit bedarf es in einem Land wie Deutschland einer starken und leistungsfähigen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie über die gesamte Wertschöpfungskette hinweg, von den bekannten Systemhäusern, bis hin zu den vielen leistungsfähigen Mittelständlern, die gemeinsam für die hohe Kompetenz und für die internationale Spitzenposition ihrer Produkte und Branchenkompetenz stehen. Nur darauf aufbauend gelingen Kooperationen auf Augenhöhe mit anderen europäischen oder internationalen Partnern.
- Eine starke und leistungsfähige nationale Sicherheits- und Verteidigungsindustrie, insbesondere im Bereich der Schlüsseltechnologien, erfordert langfristige Planbarkeit durch berechenbare und weitreichende Partnerschaften mit dem heimischen Auftraggeber, also der Bundeswehr sowie den Behörden und Organen der inneren Sicherheit. Langfristig tragfähige Aufträge, mindestens aber belastbare Auftragsperspektiven, bilden hierfür eine unverzichtbare Voraussetzung.
- Ausgehend von einer entsprechend starken und zur langfristigen Produkt- und Kapazitätssteuerung befähigten nationalen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie lässt sich erfolgreich der Weg in Richtung europäischer Partnerschaften beschreiten. Dazu bedarf es einer zwischen Regierung und Industrie abgestimmten Strategie, die gemeinsam europäische und internationale Führung in den Bereichen deutscher Schlüsseltechnologien anstrebt.
- Beschaffungen von sicherheitsrelevanter Ausrüstung für unsere deutschen Streitkräfte und Sicherheitsorgane im Ausland – erst recht in Ländern außerhalb der EU – sollten absolute Ausnahmen bleiben. Zwingend muss dies im Bereich nationaler Schlüsseltechnologien gelten. Sofern eine Beschaffung im Ausland unumgänglich erscheint, sollte die deutsche Sicherheits- und Verteidigungsindustrie – nicht zuletzt auch im Interesse des Nutzers – mit einem ihren Fähigkeiten entsprechenden „local content“ angemessen partizipieren.
- Eine Vereinzelung Deutschlands durch eine – im europäischen Maßstab – singulär restriktive Rüstungsexportkontrollpolitik verhindert nicht nur deutsche Beteiligung an europäischen Kooperationsprojekten im Bereich Rüstung, sondern schreckt auch international Käufer davon ab, Deutschland als verlässlichen Sicherheitspartner zu sehen. Sie treibt potentielle Kunden geradezu in die Arme unserer ausländischen, zumal europäischen Wettbewerber.
- Rüstungsgeschäft ist ausschließlich Regierungsgeschäft. Hier muss die Bundesregierung erkennbar vorangehen und – dem Beispiel anderer Regierungen in Europa folgend – bewusst und flankierend dazu beitragen, dass ihre eigene Sicherheits- und Verteidigungsindustrie mit ausreichend großen und qualifizierten Aufträgen im Wettbewerb Berücksichtigung findet. Nach wie vor liegen hierin die besten Referenzen für Erfolge auch bei anderen Kunden. Ein gut abgestimmtes gemeinsames Vorgehen ist hierbei der wichtigste Schlüssel zum Erfolg.
Dr. Hans Christoph Atzpodien,
Hauptgeschäftsführer Bundesverband der Deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie BDSV e. V.
